一、审理情况

总结2019年至2021年11月30日，常德两级法院接收行政协议案件情况，土地、房屋补偿款审理案件过多，主要系行政机关违法强制拆除涉案房屋及行政相对人与行政机关签订补偿协议，认为房屋补偿款过低等方面，以签订的房屋补偿协议系重大误解、显失公平等为由，通过诉讼方式撤销原已签订的补偿协议，目的在于获得更高的补偿款。

二、审判中的困境

1.起诉期限与诉讼时效适用难。行政起诉期限的规定和民事诉讼时效制度在于性质上不同，设立起诉期限，其立法目的在于督促行政相对人积极行使相应权利，提高行政主体执法效率，维护行政管理秩序的稳定及行政行为的确定力、拘束力、公定力。而诉讼时效目的在于经过其法定期间使原权利人丧失胜诉权，促进长期存在的事实状态合法化，有利于经济秩序与法律秩序的稳定性。因此，法院在审理行政协议类案件无疑需对上述问题进行准确区分，承办人往往需要根据起诉人的诉讼请求进行审查予以认定。起诉期限系不可变期间，在法律上不存在中止、中断的情形，正当事由排除在外，并由承办人对正当事由予以审查决定是否延长；诉讼时效属于可变期间，且规定中止、中断的法定事由。虽然起诉期限是法院主动审查的范围，超过起诉期限的，丧失其起诉权，但诉讼时效则是由被告或第三人主动提出，法院无权予以主动审查，却可能导致丧失胜诉权。然而，行政协议类案件当事人对二者的区别、认识不足，甚至诉讼请求不明，法院在适用上难以准确把握区分，实质上难以化解行政争议，无疑加大对案件审理的难度。

2.举证责任分配难。行政诉讼，行政主体对其作出的行政行为合法性承担举证责任，而行政协议类案件中适用民事诉讼“谁主张谁举证”的举证规则。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，行政协议类案件对于不同的争议事实有不同的举证责任分配规则。审判实践中，由于协议签订履行情况复杂，双方权利义务交织，如何理清案件事实、正确适用举证规则存在一定困难和障碍。

3.协议条款认定难。行政协议文本多为格式条款，约定内容专业性较强，常出现关键条款约定不规范、不严谨，模棱两可甚至有关键内容约定空白，也是行政协议引发诉讼的重要原因之一。协议关键性条款的缺失给行政审判带来极大困难，承办人在分析认定协议约定所指向的内容上，往往需要花费大量时间予以审查，无疑导致浪费司法资源及效率。而且法院在依法作出认定后，难以在法理、情理上获得当事人的认可。

4.法律规范适用难。行政协议需要符合行政与民事两方面法律规范的要求，但两者存在边界模糊、重叠甚至可能有矛盾冲突的情况，加上各方当事人对二者的区分、界定、认识也偏差，所以在行政和民事法律关系交织的情况下，法院如何根据实际情况准确适用行政、民事法律规范存在一定难度。

5.执行程序难以启动。一方面，行政主体在签订协议后，往往容易滥用行政优益权，拖延甚至不履行行政协议，依据相关规定，法院责令行政机关自行采取补救措施，最终是否能实质化解涉企行政争议、化解纠纷程度、处理纠纷时间等主要取决于地方政府的重视程度，司法权处于较为被动的地位。另一方面若行政相对人不履行协议，行政机关不能进行反诉，只能另行采取行政决定等措施，极大的阻碍行政管理效率，给行政管理效能带来重创，完全不能达到行政协议的本质目的。若双方不履行行政协议内容，在执行程序上难以执行到位，无疑加大执行的力度。

6.各方利益平衡难。若行政协议涉及地方重点工程项目，合理合法平衡双方权益难度较大，尤其涉及地方政府招商引资类行政协议案件，因牵涉关系复杂，涉案标的金额较大，行政审判力量有限，数额确定有难度，有时难以直接满足行政相对人的合理合法的诉求。

四、对策和建议

1.明确审判职责。行政协议类案件的审理，承办人依法维护国家利益、社会公共利益、集体利益的前提下，适用依法行政、诚实信用、正当程序等原则保护协议双方合法权益，平衡依法行政与意思自治之间的关系，督促行政机关严格依法行政、依约行政，合法高效开展行政活动，以期政治效果、法律效果、社会效果有机统一。

2.紧扣定义识别。对行政协议的认定，应从协议一方当事人的行政主体、协议目的是否为了实现公共利益或者实现行政管理目标、协议事项是否属于行政机关“法定职责范围内”、行政机关是否享有行政优益权、协议内容是否规定了行政法上权利义务等多方面综合分析审查，否则应认定为民事合同。其中“法定职责范围内”要求，行政机关签订协议应当在法定职责范围内，签订协议的程序应当符合法律规定，协议内容不违反法律法规禁止性规定。

3.明晰法律适用。行政协议案件的法理适用，在实体法方面，应当优先适用相关法律、法规或者规章的特别规定，亦可同时适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，没有特别规定的，适用民法典相关规定。在程序法方面，应当优先适用行政诉讼法，行政诉讼法无规定的可以适用民事诉讼法。

4.优化举证规则。从举证责任上说，行政机关应当对缔约、履约、解约相关的实质性“单方行政行为”的合法性，包括行使行政优益权行为的合法性承担举证责任。行政机关还应当对行政协议的合法性承担举证责任。除此之外，对于待证事实应当实行“谁主张、谁举证”的规则。