所谓公民代理，是指在我国的审判实践中，除律师和法律工作者之外的由普通公民担任当事人的代理人或辩护人，按照法律规定的程序和权利参与诉讼的一种活动。公民代理制度设计的初衷是解决司法专业化与司法民众化的冲突和双重困境问题，为诉讼能力不足的当事人提供充分、适当、可供选择的多元纠纷解决机制，更好地维护当事人的合法权益，化解社会矛盾。随着我国法治建设进程的加快，普通民众的诉讼观念变革，使得案件数量激增，普通民众对法律服务的需求不断增多，加之律师、法律工作者队伍发展的滞后和法律援助的缺位，使得公民诉讼代理获得了空前的发展。公民代理制度的设立，对于维护群众诉权，减轻当事人经济负担发挥了积极的作用，但是由于制度设计的欠缺和实践的走样，公民代理制度在发展过程中存在的问题，亟需引起相关部门的关注并加以完善。本文拟透视我国司法实践中民事诉讼公民代理的现状，探索完善我国公民代理制度的路径设计。

一、解读：对应然和实然的一般概述

（一）理论争鸣

对于公民代理的法律属性，纵观我国立法实践和理论分析，主要有禁止论、无限赞成论、相对限制论三种学说。禁止论认为，诉讼代理需要高度的专业性和技巧性，普通公民难以有效维护当事人的合法权益，立法应当禁止普通公民担任诉讼代理人。无限赞成论认为，当事人享有根据自己的意志选择是否委托以及委托谁为诉讼代理人的权利。相对限制论认为，现行法律规定和我国的司法环境决定了公民代理存在的合理性和必要性，但诉讼事务的高度专业性决定了公民进入诉讼代理领域只能实行严格的准入制度，立法应当对公民代理人进入诉讼的程序、权利义务、执业规范等进行规制，使其获得良性发展。笔者认为，综观公民代理的三种学说，相对限制论最有说服力，符合当今理论发展的潮流，与我国的司法实践最为契合。

（二）立法规定

2012年新修订的《民事诉讼法》第58条规定：“当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：1、律师、基层法律服务工作者；2、当事人的近亲属或者工作人员；3、当事人所在的社区、单位以及有关的社会团体推荐的公民。”可以得知，我国现行法律排除了“经法院许可的其他公民”作为诉讼代理人，对公民诉讼代理人的范围进行严格的限制。对于公民代理，除了属于当事人的近亲属或工作人员外，必须取得当事人所在社区、单位或有关社会团体的推荐，否则，法院将不会承认其代理人资格，无法以代理人身份参诉。

（三）存在的问题

反观我国司法实际，深入个案研究，笔者发现民事诉讼公民代理在司法实践中的运行主要呈现以下几种弊端：

1、有些公民代理人以营利为目的进行违法代理，行为隐蔽，有关部门发现和查处困难。依照法律规定，公民代理只能收取为提供法律服务实际发生的差旅费用等合法费用，不能收取案件代理费，公民代理应当是一种无偿代理。以公民身份接受委托参与诉讼活动的，不得以牟取经济利益为目的收取或变相收取委托人的服务费和其他财物。但由于实践中缺少制度化的具体措施配套，相应的管理也没有到位，再加上公民代理是私人之间基于相互信任产生的，其营利具有极强的隐蔽性，难以发现和查处，使得以营利为目的的公民代理诉讼问题仍在半公开状态下不断发展和壮大。大量法律知识不完善、没有经过专业培训的主体借着公民代理的幌子提供有偿法律服务，甚至有少数公民代理人以劳务费的形式，或者成立法律咨询机构、以咨询费的形式牟利，严重扰乱了法律服务市场。

2、有些公民代理人缺乏基本的法律素养和知识，难以有效维护当事人的合法权益。法律具有很强的专业性，并随着我国法治的发展而不断细化，给进入法律行业设定了更高的门槛。在实际的司法操作过程中，由于一些公民代理人不具备专业的法律知识，缺乏基本的法律素养和职业道德意识，对法律的理解是机械、片面的，诉讼经验不足，经常使得一些有胜诉可能的案件因为其在举证质证和法庭辩论阶段的失误，导致当事人因证据不足、诉讼请求没有法律依据或诉讼主体错误而败诉，不利于纠纷的顺利解决，损害了当事人的合法权益。有些案件本来可以通过调解，化解矛盾纠纷，为当事人争取最大的权益，但有些公民代理人往往会过激地坚决要求法院判决，拖延审限，增加当事人的负担。有的公民代理人明知一审或原审裁判没有错误，但为了增加代理费收入，故意鼓动当事人提出上诉或申请再审，从而增加当事人的诉讼成本。

3、有些公民代理人扰乱诉讼秩序，影响法院审判质效。有些公民代理人为了达到目的，在诉讼过程中往往不择手段、不计后果，严重的扰乱了法院的司法秩序。一些公民代理人为了赚取代理费，阻隔法官与当事人之间的联系，漫天要价，拒绝调解甚至提供假证据，一定程度上扰乱了审判工作的开展，加剧矛盾，延长审理期限，降低司法绩效；一些公民代理人为了承揽业务，胡乱许诺，当事人对他们抱有很高的期望，但结果是该赢的官司却败诉了。一旦败诉，他们又会指责法官裁判不公，鼓动当事人上诉、申诉或抗拒法官执行，煽动群众闹事，扰乱诉讼秩序，引发群体性事件。有些公民代理人以“疏通关系”为名向当事人乱收费，无论案件最终的审理结果如何，都会使当事人对司法公正产生误解，造成不良的社会影响。

二、完善民事诉讼公民代理制度的实践困境

（一）立法层面—法律规定不明确，可操作性不强。新《民事诉讼法》对公民代理人的范围作出了缩小限制，但是公民代理人的资格条件、当事人近亲属的外延、当事人的工作人员的范畴、作为推荐人的社区、单位及有关社会团体的权利和义务、责任等仍处于模糊的状态，没有作出实质性的界定；法律并未明确规定民事公民代理的案件范围以及违反相关规定的处罚措施，对民事公民代理审查主体、审查程序、审查方式的规定也不全面。这一系列法律规范的缺位使得公民代理处于无人监管、无法监管的状态。由于缺乏可操作性，在实践中并不能从真正意义上规范公民诉讼代理行为。

（二）市场机制层面—法律服务行业供给量不足，费用较高。限于我国当前经济社会与法治条件的限制，法律服务供给量难以满足社会底层特别是广大农村基层日益增长的法律服务需求。人数众多的低收入民众考虑到其自身的收入状况及支出能力，其所需要的法律服务为廉价的。律师和法律工作者的服务不够普及，费用较高，普通民众难以承受，特别是我国广大农村地区。司法所、派出所、法律援助机构、人民调解委员会等组织因人手不足及提供法律服务的范围和被提供者资格条件等方面的限制，使其提供的法律服务亦不能完全满足低收入民众的需求，致使部分不具备相关法律知识与诉讼能力的当事人委托代理的权利受到限制。

（三）司法行政层面—司法行政部门对公民代理市场的监管跟进不足。从司法实践上看，律师与法律工作者的职业准入与执业活动由司法行政部门监督管理，可以有效约束其行为，但其对公民代理的监管明显缺位。公民代理人在司法行政管理部门并没有登记注册，其隐蔽性的特点使司法行政管理部门很难对其进行有效的监管。有些公民诉讼代理人虽然收取了报酬，却以当事人近亲属的名义出现，声称没有收取报酬。这种情况存在一定的隐蔽性，给司法行政部门的监管带来了难度。对于法院在诉讼阶段发现的公民代理问题，因缺乏与司法行政部门的联动执法，往往处理效果不佳，无法从根本上解决问题。

（四）司法审判层面—法院的审查流于形式，监督制约难。目前，司法行政部门不对公民诉讼代理人资格进行任何审查，只是由法院进行形式审查，审查代理人是否因诉讼代理收取报酬，由于法律没有规范具体的审查标准和尺度，法院内部也缺乏相关的规定，导致法院无从真正考察代理人的真实情况，该审查往往流于形式，在实践中起不到规制诉讼代理行为的效果。另外，当事人所在社区、单位及社会团体的推荐程序不健全，证明材料审查标准不统一，加大了法官在审查过程中的难度。在诉讼阶段的违法代理者往往难以通过个案被发现或检举，即使被发现也极少有人受到查处或惩戒，违规代价小，导致当事人或代理人对规范办理代理手续的重要性认识不足。

三、规范民事诉讼公民代理的对策及建议

为了进一步规范民事诉讼公民代理代理行为，充分发挥其在维护当事人诉讼权利和实体权益，促进社会和谐方面发挥着重要的作用，除了不断完善公民代理法律制度，加大法律援助力度外，笔者认为，应当重点从以下几方面进行规制：

一是引导当事人选择合法代理。法院出台规范性文件，明确公民担任诉讼代理人的程序与条件，严格审查公民代理资格。当事人的需求是非法代理市场繁荣的根源，应当在立案环节加强对当事人的释明告知，将公民代理人应具备的条件、权利以及相应的法律后果，告知选择以公民代理方式参加诉讼的当事人以及公民代理人，告知当事人公民代理应属无偿代理，公民代理人在代理活动中的行为将对其产生直接法律效果，引导当事人选择合适的公民代理人。对于可能损害被代理人利益、以牟取经济利益为目的、不具有法律基本知识的、以及其它不宜担任诉讼代理人情形，法院将不予准许其参与诉讼代理。

二是规范代理人身份核实制度。法院在审理阶段，应加强对代理人的资格审查，要求出具代理人个人身份、与委托人之间关系的证明，社区、单位以及有关社会团体的推荐材料等，从而确定公民代理人的代理资格身份，对于不符合代理资格的，应当不允许其出庭代理诉讼；对于以当事人近亲属的名义代理民商事案件的公民，严格审查其户口本及公安机关出具的亲属关系证明；对于单位的工作人员出庭代理案件，不仅审查其劳动合同，还审查有无纳税记录和社会保险记录；对于社区和单位推荐的公民出庭代理人员，严格要求该公民与社区和单位具有一定的隶属关系，出具社区和单位的推荐理由；对于有关社会团体推荐公民出庭代理的人员，要求提交该团体的合法登记证，代理人为该团体工作人员的证明。在诉讼活动中，公民代理人具有诉讼代理活动收取报酬的。

三是推行代理人登记备案制度。为进一步规范和管理公民代理，法院应当建立公民代理的登记备案制度，详细登记公民代理人、被代理人的姓名、身份证明、代理案件号，并定期将公民代理登记册向司法行政机关报送备案。司法行政机关进行统一登记和管理，对本辖区公民代理总体情况进行审查监督，并加强与法院的沟通联动，对于一人代理多案或者多次代理案件的情况进行严格审查，及时筛查非法代理行为。法院应建立公民代理人黑名单制度，向社会公布，帮助当事人辨别真伪，更好地维护诉讼权益。

四是加大非法代理行为处罚力度。法院应当建立与司法行政机关的联动机制，对于在诉讼阶段经查实确属以诉讼代理为常业、以获取经济利益为直接目的的非法代理人，法官应当不予许可其代理行为，并将其移送司法行政机关进行处理，由司法行政机关责令其停止非法执业，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，对于从事非法法律服务的机构予以严格打击整顿，从而净化法律服务行业，肃清非法代理市场，最大限度维护当事人合法权益和法院司法秩序。

参考文献：

1、龚波、静思：《完善公民诉讼代理制度的建议》，载《中国律师》2009年第11期，第56-57页。

2、朱琳珺:当前公民代理行政案件出现的非正常情况应引起重视，法制博览，P30。

3、林燕:新民诉法下的公民代理制度探讨，湖州师范学院学报，2013年10月第35卷第5期，第35页。

4、刘善华:刘德跃.论非法民事公民代理的理性规制，山东警察学院学报2013年11月第6期，14-15页。

5、赖镜华:关于公民诉讼代理制度的几点思考.法制与经济.2011年10月底290期，P56。

6、李红:浅议劳动争议案件中的职业公民代理.商品与质量.2010年2月15日第7期，P15-16。

7、李罡:新《民事诉讼法》对普通公民代理案件作出限制“黑律师”出招对抗，法院新规再封杀“黑律师”，中国律师，2013年第5期，P46。

8、王芳:我国公民诉讼代理制度刍议.法制与社会.2007年第9期，P379。

9、张超亮:民事诉讼中公民代理人范围存在的问题.陕西省政法管理干部学院学报.2014年第2期第27卷，P75-77。

10、张永进:职业公民代理治理：制度与实践.研究生法学.2011年4月第2期第26卷.P41。

11、薛贤柱、司含江、程瑛:关于民事诉讼委托代理情况的调研报告.中国审判新闻月刊.第98期，P70。